加强人民陪审员职业化建设的几点思考

李正辉 丁保江

人民陪审员制度的价值主要体现在它的司法民主价值和司法工具价值。它是以人民权制约司法权，从而使司法权保持其应有的人民性，是保障裁判公正的有效措施。2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），首次以单行法律形式明确规定了人民陪审员的任职素质、遴选方法、权利义务、陪审范围和保障机制。随后最高人民法院相继出台《关于人民陪审员管理办法（试行）》、《关于人民陪审员参加案件审判活动若干问题的规定》，对人民法院规范人民陪审员管理和提供履职保障作出了具体规定。我国人民陪审员制度逐步走入制度化、法制化轨道。但是，人民陪审员被人们称之为“编外法官”，其选任、培训、管理、使用、考评、奖惩体制机制不等同于法官，一直未建立职业化人民陪审员工作机制，导致人民陪审员制度的功能和作用并未得到充分发挥。针对实践中存在的问题，笔者对进一步完善我国人民陪审员制度进行了初步探索。

一、人民陪审员制度的实施现状

相对于西方及欧洲大陆等发达国家，我国人民陪审制度建立较晚，在司法实践中受现行体制机制的制约，存在不少问题。

（一）“选任不严”，有损人民陪审员制度的严肃性。《决定》第八条规定，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。从这条中可以看出，人民陪审员的选任主要是通过基层组织推荐和本人推荐两种途径，对基层组织如何推荐、公民个人如何申请，人民法院会同同级司法行政机关如何考察审查及考察审查内容，以及考察审查后的处理，并没有作具体详细规定，从法律上给人民陪审员的选任留下操作难的制度弊端。尽管最高人民法院《关于人民陪审员管理办法（试行）》列出专章，对人民陪审员选任作出了较为具体细化的规定，但其并没有解决人民陪审员“选任不严”这一根本性问题。

（二）“陪而不审”，导致陪审员制度形同虚设。《决定》第十条规定，依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务。因没有规定人民陪审员不参审应承担的法律后果，在司法审判实践中，当人民法院通知人民陪审员参加陪审时，有的以种种理由拒绝履职，有的甚至临开庭前突然告知其有事不能参加或干脆不告知也不参加，导致人民法院不得不临时更改开庭时间、重新组织合议庭。人民陪审员“陪而不审”，不仅浪费了有限的诉讼资源，增加当事人诉累，也严重损害了司法权威和司法公信力，破坏了我国人民陪审制度。

（三）“审而不专”，有违陪审员制度设计初衷。我国《法官法》第九条第六款规定担任法官的最低条件是“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年”，而且其前提条件必须是通过国家司法考试，并成绩合格。审判职业的专业性特征，要求法官必须职业化。人民陪审员在案件审理过程中，除了不能担任审判长外，享有与法官相同职权。《决定》规定，担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。这种模糊规定过于强调陪审员来源的广泛性和大众化，导致陪审员面对专业化的法律关系和问题只能是一知半解，评议时不能充分表达个人意见，有的个人意见甚至违背法律规定。这种“审而不专”，违背了人民陪审员制度设计上促进司法公正的初衷。

（四）“履职不保”，制约陪审员制度贯彻落实。《决定》第十八条规定，人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。只对人民陪审员经济、福利待遇作了原则性规定。由于大多不发达地区的人民法院一直面临经费保障不足的瓶颈制约，只能从有限的公务经费中挤占部分象征性地补助人民陪审员。对于那些无固定收入的人民陪审员而言，只是杯水车薪，因无法保障其家庭基本生活，只能外出务工创业，不能按时参加陪审。而对于那些有固定收入的人民陪审员而言，因补助不多而不愿参加陪审。经费保障不能到位，严重制约陪审制度司法民主等功能的发挥。

二、建立人民陪审员职业化制度的几点思考

针对当前人民陪审员制度存在的缺陷，笔者思考在现行《决定》基础上，通过制定《人民陪审员法》，建立以人大及其常委会为主导，人民法院和司法行政机关协同的人民陪审员职业化制度，使我国的人民陪审员制度真正成为一项具有中国特色的司法民主制度。

（一）建立选举产生的人民陪审员资格选任机制。将现行的人民陪审员单位推荐和自愿申请的选任方式，在提高担任人民陪审员必须具有大专以上学历条件的基础上，实行人民陪审员侯选人与县乡级人大代表同时进行选举产生的工作机制，其提名、资格审查、选举程序及方式等按县、乡级人大代表选举操作规程产生。人民陪审员侯选人产生后，由县级人大常委会、人民法院及司法行政机关共同对其综合素质审查，确定后由新选举产生的人大代表按照分配名额，采用差额选举方式进行再次投票选举，选出正式的人民陪审员。这样不仅确保了人民陪审员来源的广泛性、代表性和相对的专业性，也彰显了人民陪审员选任制度的规范化、民主化及其严肃性。

（二）建立动态监管的人民陪审员实绩考评机制。在县级人大常委会下设人民陪审员办公室，专门负责对通过选举产生的人民陪审员进行监督管理、培训教育和实绩考核等动态的监管职能。具体操作就是人民法院定期将需要人民陪审员参审案件数量、性质等书面告知人民陪审员办公室，人民陪审员办公室结合人民陪审员职业情况、专业特点等情况，依法通过随机抽取方式指派人民陪审员参与案件审判，案件审结后，人民法院将他们参审履职情况及时反馈给陪审员办公室，由办公室对人民陪审员履职情况进行动态的监管考评，实现人民陪审员履职的正规化和规范化。

（三）建立常态培训的人民陪审员学习教育机制。借鉴当前法官、检察官职业培训制度，建立常态培训的人民陪审员教育培训机制。全国人大常委会会同最高人民法院定期出台人民陪审员培训大纲，由省级组织实施轮训。在此基础上，县级人大陪审办公室每年初会同法院和司法行政机关结合本地人民陪审员实际，有针对性地开展集中培训、重点培训、专题培训等，不断提高人民陪审员的司法能力和技能。

（四）建立奖优惩劣的人民陪审员履职保障机制。在建立人民陪审员资格考试（参照省级组织的法律工作者资格考试）制度基础上，对人民陪审员按照优秀、称职、基本称职和不称职四类进行绩效考核管理。对于担任人民陪审员五年以上，年度考核连续三年以上优秀，无不称职情形，或担任人民陪审员连续十年以上，年度考试均达到基本称职以上无不称职情形的，可不参加司法考试直接授予法律执业资格。对于连续两年考核不称职的，免去其人民陪审员资格。严格执行人民陪审员业务经费由同级财政保障制度，设立人民陪审员履职保障基金，对无固定收入和有固定工作、收入的人民陪审员，分类按照适当的补助标准发放履职保障金，建立和完善人民陪审员履职保障机制。

作者简介：

李正辉，男，现任麻城市人民法院党组成员、政治处主任。

丁保江，男，麻城市人民法院调研科副科长，撰写多篇论文，曾获“湖北法官论坛”优秀奖、全省法院系统第二十一届学术论文讨论会优秀奖。

责任编辑：黄培英