主客观相结合：对主审法官责任制的思考

——以大别山基层法官责任追究现状及法官心态为视角

陈丹

一、对主审法官责任制调查的情况与结果统计

（一）调查基本情况

1.调查时间、地点、方式

时间：2014年5月10日-6月20日

地点：英山县人民法院、麻城县人民法院、红安县人民法院、罗田县人民法院、蕲春县人民法院、大悟县人民法院

方式：数据统计、问卷、面谈

2.调查目的

2014年6月6日，随着中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》及《上海市司法改革试点工作方案》，司法改革作为一个社会普遍关注的热点变得越来越具体，同时也引发了广泛的社会关注和热议。此次会议对若干重点难点问题确定了政策导向，并将司法责任制作为改革试点的重点内容之一。笔者希望通过此次调查，反映贫困山区的基层法院法官责任追究现状及其对主审法官责任制的见解和意见。

3.被调查对象及内容

此次调查主要包含主客观两方面：第一，客观方面是大别山基层法院法官基本情况及近三年法官责任追究现状，包含近三年法官法定责任追究情况、案件上诉情况、上级法院处理结果；第二，主观方面是大别山基层法院的在职法官就法官责任制的主观态度、看法和建议。

（二）调查结果统计及初步分析

1.法官基本情况及责任追究现状的调查统计

此次被调查大别山区的英山、麻城、红安、罗田、蕲春、大悟县人民法院在职法官共计464人，其中20-30岁的23人，30-40岁的139人，40-50岁190人，50岁以上的112人；其中男性359人，女性105人；其中大专毕业123人，本科毕业（含在职教育）321人，研究生毕业20人；没有法律从业资格证139人（指在全国司法统一考试制度实行前任命的法官），C证266人，A证59人；在审判业务部门有299人，司法行政部门109人，执行部门56人。

我国目前法官法定责任形式有刑事责任和纪律责任两大类，纪律责任又分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除几种处分措施。近三年，英山、麻城、红安、罗田、蕲春、大悟县人民法院法官受警告处分的2人、撤职1人。

除了法律明文规定的这些责任外，在调查中还发现实践中其实存在“隐性责任”，譬如：上诉案件上级法院发回重审或改判时，会影响相应业务庭乃至法官的年终考核成绩。

在英山、麻城、红安、罗田、蕲春、大悟县人民法院调查中发现，近三年来上诉案件总数逐年升高，而上级法院发回重审或改判的案件占上诉案件比例有所上升（详见表一），主要原因有程序瑕疵、事实不清、与上级法院就法律理解与适用的不同几个方面。当上述这些非因法官的违法违纪行为导致法官主审的案件被上级法院发回重审或改判时，因受现有绩效考评管理制度的影响，法官虽未直接承担责任，却也间接承担了相应不利后果，例如：影响其业绩考核、评优评先、晋升等。

表一：近三年案件上诉及上级法院处理情况统计

注： 2013年上诉案件中有部分上级法院正在处理中，故数据不全面

2.大别山基层法官对主审法官责任制态度的调查统计

调查结果显示，对于主审法官责任制总的支持率为90%：125人表示支持，293人表示有条件支持；仅46表示不支持；就主审法官责任制意义，104人表示积极意义更多，28人表示消极意义更多，332人表示视该制度设计和落实情况而定；就是否愿意担任主审法官193人表示愿意，26人表示不愿意，245人表示视改革后相应的制度和政策而定；就主审法官责任制改革前景206人表示期待，176人表示观望，64人表示担忧，18人表示不关注。在主审法官责任制改革中，大家普遍比较关注的是：是否能够真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”；所承担的责任与收入水平是否平衡；是否享有必要的豁免权这几个方面。大家普遍比较担忧的是：案件终身负责制的理解与落实，会否导致一错毁终身；因不可抗力、认知偏差、轻微过失等情形是否追究法官责任；责任扩大的同时配套薪酬和独立审判权保障不足等几个方面。

3.调查结果分析

调查数据凸现目前大别山基层法院法官人员结构和分布客观上存在以下几方面问题：年龄分布上老龄化倾向明显；法官专业化教育水平整体不高；没有取得法律从业资格人数较多；全日制法学科班出身的（含专科）法官较少；全日制本科以上学历的所占比重较少；一线办案法官占法官总人数比例偏低。法官因案件裁判错误被追究法律责任的人次较少。此外，还发现40-50岁的中年法官对主审法官责任制最为关注，并结合自身实践提出了不少个人看法和建议；40岁以下中轻年法官对主审法官责任制更多的持观望态度；50以上的法官对主审法官责任制关注度相对较低、关注面也较窄。

二、调查数据背后的思考

（一）客观调查数据折射法官责任追究方面存在的问题

1.法官责任法律法规落实不严、流于形式

虽然，我国《法官法》第30条规定了法官不得有的行为、《刑法》中也规定了许多单纯以司法工作人员为主体的犯罪情形、《国家赔偿法》规定了法定情形下赔偿义务机关（即行使审判权的机关）赔偿后应对其工作人员追偿赔偿费用、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院审判纪律处分办法（试行）》及《人民法院监察部门调查处理案件暂行办法》对法官责任有较为详细的规定，但因为责任追究主体是各级人民法院监察部门，即法院内设部门，缺乏有效规范和外部监管，这种制度设计容易催生“护短”情况的发生，故从法律、法规及司法解释等书面规定到具体责任追究的落实往往不严格、流于形式，一般小问题“内部消化”不追究，导致法官责任追究方面“不出事”则已，一出就是“大事”。

2.主审法官责任追究的现实尴尬

基层办案法院责任追究的现状，一方面，忽略了法官办案的法定责任，一般情况下都不追究，等出了大问题无法收拾的情况下才追究，使法官责任追究流于形式，这在一定程度上催化了部分法官违法违纪的侥幸心理，从而铤而走险、无视司法公正、破坏司法权威。另一方面，相较于法定责任而言，法律法规之外法官的“隐性责任”对一般法官所起的现实作用反而更大，使那些办案多、办难案的业务骨干，明明办了案、也吃了苦，到头来受累于调解撤诉率、上诉率、发回改判率等等硬性考核指标，导致其平时工作量和付出在业务考核中得不到相应体现，这样就使其面临更多的心理压力，打消他们办案尤其是承办疑难案件的积极性。

3.基层法官业务能力水平对主审法官责任制的现实挑战

调查中，通过对上级法院发回重审或者改判案件的原因进行深入分析后，发现问题主要集中在程序瑕疵、案件事实未查清、与上级法院就法律理解与适用的不同几个方面。这些问题存在的原因主要是基层法官对法律程序相关规定掌握不牢、明辨是非能力不够、法律专业知识不精进，概括起来说即业务能力水平相对欠缺。那么，基于这种现状，要想主审法官担当起一定的责任，目前必须要强化其相应行为能力——即综合业务水平和能力。

（二）法官主观态度凸现主审法官责任制的现实困惑

1.法官对审判权责统一方面的担忧

调查中，法官普遍关注和担忧的问题，概括而言，首当其冲的是审判权责统一问题，表现为：司法改革后，是否能够真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”、责任扩大的同时配套薪酬和独立审判权能否同步保障。

2．错案如何认定——法官是就自己行为还是结果担责

此次调查中，因错案追究加上案件终身负责制在改革中呼声较高，故除了调查问卷中涉及问题的之外，不少法官书面或口头提出的担忧就是如何具体界定错案，所审判的案件因与上级法院法官在法律认知或理解上的差异而被改判、或出现不能预见的结果（以莫兆军案为例）时，主审法官是否需担责的问题。

三、结合国外相关制度对我国主审法官责任制的思考

（一）法官综合能力参差不齐：责任能力受限

司法实践对法官综合能力要求是很高的，“法官履行审判责任需要具备演绎法律的能力、判断证据的能力、概括和推理的能力，以及控制庭审的能力”（１），所以，在国外许多国家，法官要通过苛刻条件和程序选拔。而国外法官也拥有尊崇的社会地位和无限权威，笔者认为这跟其法官严格的选任条件和程序有关，因有资格参加法官选任的人本身就是社会精英，拥有一定社会地位和良好评价，这样就从入口上保证了法官队伍的良好形象和口碑。而我国基层法官的人员结构，主要包括原先法院的工作人员、选拔的教师、机关干部和转业退伍军人、包分配的法科生、公考招录的公务员。可见我国基层法官目前存在着人员结构多元、专业教育水平大多不高等问题，致使法官综合能力及素养参差不齐。这种情况下，如果为法官设定过高的责任标准，就显得有些勉为其难。

（二）主审法官责任制实行前提：让审理者裁判、由裁判者负责

司法独立是民主法治社会的重要标志之一，国外立法权、行政权和司法权三权分立的模式，也充分说明司法独立的重要性。而在中国政治语境下更多被提及的则是审判独立，而目前体制下法院的人权、财权都受制于地方，审判权独立往往遭遇地方行政干预或有相关顾虑，法院内部管理体制方面，也带有明显行政化色彩，对法官独立办案也有很大影响，此外，还有非体制方面原因对审判独立的影响也不容忽视，即人情社会背景下的人情案、关系案等。若在不能保障审判独立的情况下，推行主审法官责任制，势必给主审法官带来替人受过的风险，不仅会对主审法官不公，还会打消主审法官办案的积极性，正因为如此，调查中有不少法官担忧能否实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。

（三）主审法官责任制与法官豁免权

在美国，“要撤职一位联邦法官，唯一的方法是经由国会的弹劾程序。弹劾法官的标准很严，法律规定必须是法官‘严重犯罪或严重行为不当 ’（high crimes and misdemeanors）才可弹劾”（2）。我国有学者认为：“以实体意义上的‘错案’观为基础的错案追究制是以牺牲裁判的稳定性、法官的权威性和程序的正当性作为代价的。错案追究制作为我国现阶段保障审判质量的特有制度，只能建立在‘程序错误’的基础上，错案追究应当是对程序错误的追究，只有这样才能真正有效地提高审判制度”（3）。谈到我国的法官豁免权，不得不提曾一度被广泛关注的莫兆军事件，他在判决一桩借款纠纷案后，因被告自杀而从涉嫌玩忽职守被捕受审到终审判决其无罪。回顾和反思整个事件的经过和结果，笔者认为法官应当享有一定的豁免权，不能就所有的客观结果担责，因法官的司法裁判是在中立的立场上进行法律适用的一个过程，其结果是诸多因素综合决定的，不仅包括法官的自由心证，还受制于客观证据、证据规则等等因素。所以，在推行主审法官责任制的同时，也要保障裁判者正当和独立行使审判权的行为免受处罚，否则无形中会提高法官（尤其是主审法官）的从业风险和心理负担，造成法官因过多关注可能出现不良后果而畏首畏尾，最终影响公平正义的实现。

四、谈我国实行主审法官责任制的建议

（一）提高主审法官能力和素养，保障法官责任制更好推行

1.从头把关、保障法官素质：严格法官准入制度

提高法官的任职条件，包括提高法官教育背景、法律工作经验、品行德行的要求，并制定区别于一般公务员选任的，标准统一、程序严格规范、具有现实可操作性的单独法官选任的办法。在全国范围内统一规范法官任职条件，由各省高院牵头按需组成由法官代表、律师代表、社会权威人士等参加的法官遴选委员会进行法官选拔，结合目前我国相应国情，逐步提高法官最低任职年龄要求及专业教育、法律从业经验要求等，不同审级法院设定逐级提高的任职条件，上级法院法官须逐级遴选、逐级晋升，从而从法官准入制度上逐级保障法官队伍的素质。同时也有必要就主审法官设定区别于一般初任法官或助理法官而言更严格的任职条件，因为只有具备了更高的素质，才有承担更重责任的基础。

2.加强培养、注重能力强化：加强法官审判业务培训

有一个好的法官准入制度后，如何保障其能力不断适应社会发展的新需求也是值得关注的。所以笔者认为，有必要不断加强法官业务能力培养，应定期开展强化法官综合业务能力的专业培训、交流、研讨等活动，同时这类活动不必拘泥于系统内部人员，也可邀请权威专业人士，譬如教授、学者参加，有利于提高法官专业理论水平。

3.从严管理、规范法官考核：构建以专业素养为重点的考核制度

制定更加科学、规范、合理、统一的考核项目、指标和程序，从而构建以法官专业素养为重点的考核制度，定期规范考核。首先，为使法官能够全身心地审案、断案和制作裁判文书，法院理应逐步减少与审判工作实绩关系不大的考核项目；其次，细化落实最高人民法院2014年7月9日公布的“四五改革纲要”提出的“改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法”（４），笔者认为具体应改变立案变更率、调解撤诉率、上诉率、发回改判率、结案均衡度等不合理的绩效考核指标，使法官更加注重案件和法律文书本身的质量，而非盲目片面追求上述这些数字的变化。

（二）完善法官责任制的法律、强化落实

目前规定我国法官责任的基本法有《法官法》、《刑法》、《国家赔偿法》，一般对禁止行为、罪名及相应入罪行为、应当予以追偿情形都有所明确，但对于法官刑事责任之外的一般责任追究，主要通过《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院审判纪律处分办法（试行）》及《人民法院监察部门调查处理案件暂行办法》等这些部门规章，对责任追究的范围、主体、程序、救济途径等作出相对细化的规定。但这些规章效力等级较低、且对于责任追究的标准没有进行统一明确，具体制度设计不合理，致使法官责任追究落实情况不理想。所以，有必要通过基本法对主审法官责任制的具体操作加以全面统一和规范，合理引入外部监督、并对责任追究主体追究不当（含追究不及时、应当追究而未予追究等情况）的作为或不作为设定相应的法律责任，保障法官责任追究严格落实。笔者建议通过《法官法》对此加以完善和统一，摆脱目前法官责任制纸上谈兵的虚无主义现状，使之真正发挥实效，增强主审法官责任心和行为规范意识。

（三）通过相关制度设计为主审法官责任制保驾护航

1.建立与行政区划适当分离的管理机制——保障法院独立审判

第一，人事权方面，建议统一任命、统一管理。对省以下三级法院的法官，实行员额制，由中基层法院向省级法院申报后，全部由省高院提请省级人大常委会统一任命，在省委组织部内设政法工作委员会，在省人大内设司法工作委员会（或依托现有的内务司法委员会），负责上述工作。

第二，财权方面，改变目前法院经费一直受制于地方政府的现状，建议可将法院经费分为工作人员工资待遇、业务经费、基础设施建设经费、审判津贴等几部分，分类纳入省级财政预算，由省高院制定预算方案，专款专用，由省级财政负担。

2.法院内部管理制度完善——保证法官权责统一

第一，改变现有院长、副院长、庭长等行政化的案件审批管理体制，在各审执业务部门分设一个合议庭（大的业务单位可根据需要适当增设合议庭），让优秀法官回归审判岗位，审判长实行资格制而非常任制，赋予审判长相对完整的审判职权，有审判长资格的法官承办案件时可直接签发裁判文书。

第二，改变合议庭“合而不审、合而不议”的现状，加大合议庭成员内部监督制约力度，明确合议庭成员在事实认定、适用法律、作出裁判、文书制作等各个环节的共同责任，明确合议庭问责和免责情形。按照权责一致原则，区分集体责任和个人责任，主要责任和次要责任，改变只追究主审法官责任，不追究其他合议庭成员责任的不合理问责机制。

第三，取消审判委员会而设立法官咨询委员会。法官咨询委员会，其组成人员由院长提名，全体法官民主推选方式产生。其主要职责是就审判案件中出现的一些共性问题或疑难问题进行研究、探讨并提出解决方案或建议，但这对法官具体案件裁判不具有约束力，只供参考，最后是否采纳由承办人或合议庭决定，具体案件责任承担主体仍是承办法官或合议庭。

第四，参照法官等级制定专门的法官工资标准，并逐步建立廉政金保障制度，在强化和完善主审法官责任的同时，保障其权益同步提升，实现法官权益与责任相平衡。

3.法官必要的豁免权——保障法官只对法律负责

联合国《关于司法机关独立的基本原则》第16条规定：“在不损害任何纪律惩戒程序或者根据国家法律上诉或要求国家补偿的权利的情况下，法官个人应免予其在履行司法职责时的不当行为或不作为行为而受到要求赔偿金钱损失的民事诉讼。”（5）可见，虽然，国外就法官的豁免权具体权利范围各国的规定有所不同，但法官依法享有豁免权在国际上是被普遍承认的。所以，我国推行主审法官责任制的同时，建议有限度的设立一项原则，赋予法官必要的豁免权，即在法官履行正当的职务行为时，如其履职过程中不存在任何法定违法违纪行为，且非因故意或重大过失（诸如：不可抗力、法律认知和理解偏差、不可预见的突发状况等）而产生不良后果时，法官依法享有豁免权。只有这样才能保障法官依法承担责任，减少其不必要担忧和过大心理压力，促使其只对法律负责、积极办案、勇于担责。

（湖北省英山县人民法院民一庭审判员，联系电话：0713706617

手机：15171641793 E-mail:1799304270@qq.com ）

附件：

法官就主审法官责任制现状及改革的心态调查问卷

一、被调查对象情况

1. 您的年龄段？

A.20-30岁 B.30-40岁 C.40-50 D.50以上

2. 您的性别？

A.男性 B.女性

3．受教育程度？

A.专科毕业 B.本科毕业（含在职教育） C.研究生毕业

4．你执业资格情况？

A.不需从业资格证直接任命的

B.司法资格C证

C.司法资格A证

3. 您是哪类法官？

A.审判业务部门 B.司法行政部门 C.执行部门

二、对主审法官责任制的态度

4.您是否支持主审法官责任制的推行？

A.支持 B.不支持 C.有条件的支持

5.您认为主审法官责任制的意义如何？

A.积极意义更多

B.消极意义更多

C.视该制度设计和落实情况而定

6.您是否愿意担任主审法官？

A.愿意 B.不愿意 C.视改革后相应的制度和政策而定

7.主审法官责任制作为目前司法改革的重点之一，你对该制度改革前景总的态度？

A.期待 B. 观望 C. 担忧 D.不关注

8.主审法官责任制改革中，您比较关注的是？（可多选）

A.是否能够真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”

B.所承担的责任与收入水平是否平衡

C．法官责任范围、形式界定、责任追究主体及程序设计

D.合议庭成员责任如何分担

E. 是否享有必要的豁免权

F.主审法官与其他非主审法官权责分配及薪酬区别

9．主审法官责任制改革中，比较令您担忧的是？（可多选）

A.因不可抗力、认知偏差、轻微过失等情形是否追究法官责任

B.责任扩大的同时，配套薪酬和独立审判权保障不足

C.主审法官由谁选定、责任又由谁界定和追究

D.案件终身负责制的理解与落实，会否导致一错毁终身

三、您对主审法官责任制的观点或者意见、建议？（自由组织答案）